Cómo escribir los términos de referencia para contratar al operador de un programa empresarial

Key Takeaways

• Los términos de referencia son el documento que define qué se contrata, con qué alcance, cómo se paga y cómo se evalúa a quien va a operar un programa. Buena parte de los problemas que aparecen en la ejecución ya estaban escritos ahí.
• El error más frecuente y más caro es no decir si el valor del contrato es global o por empresa, ni qué pasa con el pago cuando una empresa se retira. Nadie lo nota al firmar y aparece cuando llega la hora de pagar.
• "Mínimo", "máximo" y "hasta" producen contratos distintos. Usarlos como sinónimos le traslada al operador un riesgo que el precio no reconoce.
• Las horas, las sesiones y la modalidad son decisiones de metodología del operador. En República Dominicana, una capacitación simplificada mejoró las prácticas y los ingresos de microempresarios y la versión contable estándar no tuvo efecto significativo (Drexler, Fischer y Schoar, AEJ: Applied Economics, 2014). Lo que pesó fue el diseño, no la extensión.
• Las propias reglas del BID pagan por tiempo trabajado cuando el alcance es difícil de definir, y contra entregables cuando el producto está claro (BID, GN-2350-15, 2019). Si la entidad define bien el producto, deja de necesitar las horas.

Quien escribe los términos de referencia de un programa de fortalecimiento empresarial casi nunca los va a ejecutar, y quien los ejecuta casi nunca participó en escribirlos. Esa distancia explica por qué tantos programas bien intencionados terminan en discusiones sobre cuánto se debe pagar, quién tenía que hacer qué o si una cifra era una meta o un tope.

Esta guía sale de los términos de referencia que nuestro equipo revisó durante los últimos años para decidir si presentarse a distintos procesos de cámaras de comercio, multilaterales, agencias de cooperación y entidades públicas en América Latina. No nombramos a ninguna entidad. Lo que importa son los patrones, porque en muchos casos se repiten. Es una de las piezas de cómo diseñar un programa de apoyo empresarial, la guía principal de esta sección.

¿Qué son los términos de referencia de un operador?

Los términos de referencia son el documento con el que una entidad describe el servicio que quiere contratar: el objetivo, el alcance, los productos esperados, el plazo, el presupuesto, la forma de pago, el perfil del equipo y los criterios con los que va a escoger entre propuestas. En un programa empresarial, el "operador" es la firma u organización que ejecuta el acompañamiento a las empresas.

Las reglas que enmarcan esos términos cambian según quién contrata:

Ningún marco normativo resuelve por sí solo los problemas de esta guía. Todos permiten escribir bien los términos y todos permiten escribirlos mal.

¿Por qué los términos de referencia deciden cómo se opera el programa?

Porque el operador va a hacer lo que el documento le pide y le paga, en ese orden. Si los términos piden horas presenciales y listas de asistencia, eso es lo que la entidad va a recibir, aunque el programa necesitara otra cosa. Lo planteamos en el paso 7 de la guía principal y lo vemos confirmado cada vez que revisamos un proceso.

Detrás hay un incentivo comprensible. A quien financia le resulta más fácil auditar horas y asistencia que resultados, así que muchos términos terminan escritos para el auditor y no para el programa.

La tendencia en contratación pública va en la dirección contraria. El Government Outcomes Lab de la Universidad de Oxford describe así la diferencia: los contratos tradicionales pagan por insumos o actividades, y los contratos por resultados pagan cuando se logran resultados definidos de antemano. Colombia tiene precedentes propios. En Empleando Futuro, el primer bono de impacto social de un país de ingreso medio, lanzado en 2017 por Prosperidad Social, BID Lab y la cooperación suiza (SECO), los pagos dependían de cuántas personas conseguían empleo formal, con verificación independiente, y no de las horas de formación que se dictaran.

Pagar solo por impacto le traslada mucho riesgo al operador y exige medir bien, así que no es la única salida. El punto intermedio, que cualquier entidad puede usar hoy, es pagar contra entregables verificables y dejar la metodología, incluidas las horas, en manos de quien opera. Cómo definir los resultados que deben verificarse está en indicadores para programas de fortalecimiento empresarial.

Cómo escribir los términos de referencia paso a paso

1. Define la unidad de pago y qué pasa con las deserciones

Antes de cualquier otra cosa, el documento tiene que decir si el valor del contrato se paga por el programa completo o por cada empresa atendida, y qué pasa con el pago si una empresa se retira a mitad del recorrido. Es el error que más vemos.

En un programa con un número fijo de empresas y un valor total, los términos no aclaraban esa diferencia. Cuando algunas empresas no completaron el recorrido, la entidad quiso descontar una parte proporcional del pago con un cálculo que no aparecía en el contrato. El operador había dimensionado equipo y costos para el programa entero, que siguió corriendo igual. La discusión tomó semanas, y durante ese tiempo el equipo atendió a las empresas sin saber cuánto le iban a pagar. Una línea sobre la unidad de pago y las deserciones lo habría evitado.

2. Escribe cada cifra como mínimo, máximo o meta

Cada número de empresas, entregables o sesiones tiene que decir qué es. "Mínimo" obliga al operador, y el precio debe cubrirlo. "Máximo" o "hasta" limita lo que la entidad puede exigir, y si el pago es fijo hay que decir qué pasa cuando el número se queda por debajo. Si la cifra es una meta con pago por resultado, debe decirse así, con la regla de pago proporcional o el umbral de cumplimiento.

En una invitación, "hasta 50 empresas" con valor fijo podía leerse de dos maneras: como tope, y el operador cobraba lo mismo con 30 que con 50, o como meta, y quedaba obligado a llegar a 50 por el mismo precio. El documento no decía cuál. Ese mismo texto pedía "8 sesiones" y "10 horas mínimo por empresa" sin aclarar si eran dos exigencias o la misma dicha de dos formas. En otro caso, los términos de un multilateral pedían "al menos 80" y "al menos 40" emprendimientos sin ningún techo y con presupuesto cerrado, y sus propios mínimos de horas, sumados, no daban la cifra que el documento declaraba.

La regla de redacción que cierra este paso es simple: cada cifra aparece una sola vez o, si se repite, se escribe igual.

3. Evita fijar insumos y, si los fijas, que cuadren con el presupuesto y el plazo

Lo mejor es no exigir horas ni número de sesiones, por las razones del paso siguiente. Pero hay financiadores cuyas reglas internas todavía las piden, y en ese caso las horas y actividades exigidas tienen que caber en el dinero y en el tiempo disponibles, contando el trabajo que no es presencial. Las políticas del BID lo dicen de forma directa: el alcance de los servicios descritos en los términos debe ajustarse al presupuesto disponible, y cuando se usa la selección por presupuesto fijo, los términos deben prepararse "con especial cuidado" para que el presupuesto alcance.

En un caso que revisamos, la invitación declaraba 192 horas presenciales. Con la preparación de sesiones, los documentos por empresa y los informes, el trabajo real daba unas 422. El mismo documento exigía la trayectoria, las pólizas y la estructura de una firma, pero el presupuesto correspondía al trabajo de un consultor individual, sin anticipo, con dos meses de plazo para 24 empresas y con la ejecución cayendo en diciembre.

El caso muestra lo que pasa cuando se fijan insumos: la entidad termina pagando por un número que no corresponde al trabajo. Si no hay forma de evitarlos, una prueba útil antes de publicar es pedirle a alguien que haya operado un programa parecido que estime el trabajo total a partir del documento. Si su número y el de la entidad no se parecen, el problema está en los términos.

4. Paga contra entregables y deja la metodología en manos del operador

Los términos deben describir qué tiene que lograr el programa, qué productos se entregan y cómo se verifican, y dejar que cada proponente diga cómo lo va a hacer. Cuántas horas, cuántas sesiones, si son individuales o grupales, presenciales o virtuales: todo eso es metodología, y la metodología es lo que la entidad debería evaluar en las propuestas, en lugar de fijarla de antemano.

Las políticas del BID apoyan este enfoque. Piden que los términos no sean "demasiado detallados ni inflexibles", para que los consultores propongan su propia metodología y su equipo. Y distinguen dos tipos de contrato: el contrato por tiempo trabajado, que paga honorarios por hora, día o mes y se usa cuando "resulta difícil definir el alcance", y el contrato por suma global, en el que los pagos están vinculados a productos claramente especificados. El mismo documento indica que el contrato por tiempo trabajado se usa en general para la mayoría de los servicios de capacitación. Pero cuando la entidad define con precisión el producto que espera, la razón para pagar horas desaparece.

La evidencia también apunta a que más horas no garantizan más efecto. Drexler, Fischer y Schoar compararon en República Dominicana dos capacitaciones para microempresarios: una contable estándar y otra simplificada, basada en reglas prácticas. La simplificada mejoró las prácticas financieras y los ingresos; la estándar no tuvo efecto significativo. Lo que hizo la diferencia fue el diseño del contenido.

Fijar el formato le quita a la entidad la posibilidad de comparar enfoques y le quita al operador el margen para ajustar el programa a la cohorte real. Lo que sí conviene fijar con precisión son los perfiles mínimos del equipo, los entregables, su forma de verificación y el calendario de pagos atado a ellos.

5. Separa lo que depende de la entidad de lo que depende del operador

Si una parte del programa la ejecuta la entidad u otro contratista, el documento tiene que decirlo, y ningún pago del operador debería depender de algo que él no controla. El BID lo pide como regla general: los términos deben definir con claridad las responsabilidades de cada parte.

En un programa para 24 empresas, el operador ejecutaba las fases II y III, mientras el diagnóstico de entrada y el cierre quedaban en manos de la entidad o de otro operador. El segundo pago dependía de que la entidad desembolsara a tiempo unos vouchers que el operador debía acompañar. Si el desembolso se demoraba, el operador no podía cerrar su fase en el plazo y su pago quedaba amarrado a un proceso ajeno. Además, el criterio de evaluación del cronograma pedía coherencia con las cuatro fases del programa, dos de las cuales no eran suyas.

6. Di contra qué se mide el resultado y quién levanta la línea base

Pedir "un indicador de resultado" no basta. Los términos tienen que decir contra qué punto de partida se va a medir, con qué instrumento y quién lo levanta. Si la línea base la hace la entidad, el operador necesita conocerla antes de proponer. Si la hace el operador, tiene que estar en el alcance y en el presupuesto.

En lo que revisamos, la falta total de línea base no fue un patrón. Lo frecuente fue pedir el indicador sin decir contra qué se compara, lo que deja abierta la discusión para el informe final.

7. Revisa que los anexos digan lo mismo que el documento principal

Antes de publicar, alguien que no escribió el documento debe leerlo completo, anexos incluidos, buscando contradicciones. Son errores menores, pero aparecen en casi todos los procesos. Una invitación fijaba el plazo en "siete (6) meses". En una convocatoria pública, los anexos contradecían los términos principales en los límites de edad del talento y en el número de proponentes, y uno de los anexos era una versión desactualizada.

Lista de verificación antes de publicar

Estas seis preguntas son las que usamos en una sesión de diseño con la entidad antes de que salga el proceso. Si alguna no tiene respuesta escrita en el documento, todavía no está listo.

Caso real: un proceso en Centroamérica con términos bien hechos

Un proceso para formar asesores de centros de atención a mipymes en Centroamérica mostró lo que pasa cuando los términos están bien escritos. Los perfiles mínimos del equipo eran claros y no admitían interpretación. Los pagos, del 20, 40 y 40 por ciento, estaban atados a tres entregables definidos. Y la redacción dejaba al operador decidir el cómo.

Ese margen cambió el diseño. Con 75 asesores participantes, hacer la mentoría uno a uno era poco viable, así que la propusimos en grupos de 8 a 10 asesores, un formato más viable y también más sólido desde lo metodológico. Si los términos hubieran fijado sesiones individuales, esa opción no habría existido.

Lo que hizo funcionar el proceso fue la combinación: precisión en lo que la entidad necesitaba controlar (perfiles, entregables, pagos) y libertad en lo que el operador sabía hacer mejor.

Preguntas frecuentes sobre términos de referencia para operadores

¿Quién debe escribir los términos de referencia de un programa empresarial?

Los debe escribir la entidad que contrata, idealmente con apoyo de alguien que haya operado un programa parecido. Hay una restricción a tener en cuenta: en los proyectos financiados por el BID, quien prepara los términos de referencia de un proyecto no puede ser contratado después para ejecutarlo. Si la entidad pide ayuda a un posible operador, conviene que sea para revisar el diseño y no para redactar el documento.

¿Cómo se manejan las empresas que se retiran del programa?

Se manejan con una regla escrita desde el inicio. Las opciones habituales son pagar el programa como un todo con un umbral mínimo de empresas que terminan, pagar por empresa con un pago parcial según la fase alcanzada, o permitir reemplazos hasta cierta fecha. Cualquiera sirve si está en el documento. Ninguna sirve si se decide después.

¿Por qué no conviene pedir horas en los términos de referencia?

Porque las horas son una decisión de metodología y no dicen nada sobre lo que cambió en las empresas. Un operador puede lograr el mismo resultado con menos tiempo del empresario, y la evidencia muestra que una capacitación más simple puede funcionar mejor que una más extensa. Las mismas reglas del BID reservan el pago por tiempo trabajado para cuando el alcance es difícil de definir. Si la entidad define el producto, puede pagar contra entregables, como el esquema 20, 40 y 40 por ciento del caso de Centroamérica, sin perder trazabilidad para la auditoría.

¿Conviene publicar el presupuesto en los términos de referencia?

En general sí, porque permite que los proponentes ajusten el alcance a lo que existe y evita propuestas que no caben. En la selección por presupuesto fijo del BID es obligatorio indicarlo. Lo que no conviene es publicar un presupuesto y al mismo tiempo exigir insumos que no caben en él.

¿Qué criterios de evaluación conviene usar para escoger al operador?

Conviene evaluar lo que el operador va a controlar: su experiencia en programas parecidos, la calidad de la metodología propuesta, el equipo y la coherencia del cronograma con las fases que le corresponden. Un criterio que evalúa fases que ejecuta otro, o que premia el número de horas ofrecidas, termina escogiendo a quien promete más y no a quien va a lograr más.

Los términos de referencia son el primer diseño del programa

Un programa empieza a operarse bien o mal desde el documento con el que se contrata. Cuando los términos dicen con claridad qué se paga, qué es cada cifra y qué hace cada parte, el operador dedica su tiempo a las empresas. Cuando no, una parte de ese tiempo se va en aclarar lo que el documento no dijo.

Si estás preparando los términos de referencia de un programa, podemos revisarlos contigo en una sesión de diseño con la lista de verificación de esta guía, antes de que salga el proceso.

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